Di avv. Pietro Siviglia
1. Massime
Nei servizi pubblici essenziali, quando l’illegittimità della condotta del lavoratore deriva dall’illegittimità della proclamazione sindacale dello sciopero, il potere disciplinare del datore di lavoro è subordinato, ai sensi dell’art. 13, comma 1, lett. i), l. n. 146/1990, alla preventiva valutazione negativa della Commissione di Garanzia sul comportamento delle parti collettive: tale valutazione rende doverosa l’apertura del procedimento disciplinare e ne costituisce presupposto, restando il datore di lavoro sprovvisto del potere di sindacare, neppure incidentalmente, la legittimità della proclamazione sindacale.
Il divieto di sanzioni disciplinari estintive del rapporto nei servizi pubblici essenziali (art. 4, l. n. 146/1990) presidia le sole violazioni procedurali dello sciopero (c.d. limiti esterni: art. 2, commi 1-3, l. cit.). Non si estende alle astensioni che, per le loro modalità di attuazione, violino anzitutto i c.d. limiti interni, ossia il carattere collettivo della fattispecie costituzionale di sciopero ex art. 40 Cost.: in tal caso il licenziamento disciplinare è legittimo.
L’esclusione dalle graduatorie provinciali e di istituto conseguente al licenziamento del docente non è una sanzione disciplinare, ma un requisito regolamentare di accesso previsto dalle ordinanze ministeriali, quali fonti sostitutive del regolamento ex art. 4, comma 5, l. n. 124/1999: non richiede le garanzie del procedimento disciplinare e può essere disposta anche a rapporto cessato, a prescindere dal richiamo — operato dai giudici di merito, ma non condiviso dalla Cassazione — agli artt. 535 e 537 del D.Lgs. n. 297/1994.
2. Il fatto e la storia processuale
Un insegnante di educazione musicale, assunto su posto di sostegno con contratto a tempo determinato dal 6 settembre 2021 al 30 giugno 2022 presso un istituto di Taranto, riceve il 14 dicembre 2021 un’unica contestazione disciplinare per tre distinte condotte: l’adesione, nei giorni 10, 11, 12, 15, 25, 26, 29 e 30 novembre 2021, a scioperi proclamati da un’organizzazione sindacale intercategoriale — due proclamazioni consecutive di quindici giorni ciascuna (1-15 e 16-30 novembre), all’interno delle quali il lavoratore aveva dichiarato di voler aderire solo in alcune giornate; l’ingresso a scuola il 24 novembre 2021 con modalità elusive del controllo green pass; una dichiarazione non veritiera sulla propria residenza, resa per un congedo ex l. n. 104/1992.
La Commissione di Garanzia, con la deliberazione n. 21/256 del 4 novembre 2021, aveva già valutato negativamente lo sciopero generale proclamato, ritenendolo — per la durata complessiva e le modalità di partecipazione — estraneo alla nozione di sciopero ex art. 40 Cost. (richiamando Cass. n. 24653/2015), tale da violare non solo i limiti esterni ma anzitutto i limiti interni, e precisando che non avrebbe esaminato la proclamazione dall’1 al 15 novembre né le «eventuali successive astensioni indette dalla Federazione (…) per le medesime motivazioni». L’11 novembre 2021 la Dirigente scolastica trasmetteva al docente tale deliberazione, avvertendolo che solo la prima giornata di sciopero sarebbe stata considerata valida e che le adesioni successive sarebbero state trattate come assenze ingiustificate ex art. 55-quater D.Lgs. n. 165/2001. Il docente proseguiva comunque le proprie assenze anche dopo l’avviso.
Il licenziamento per giusta causa viene comunicato il 29 aprile 2022 (prot. n. 6504); il successivo 17 maggio 2022 viene adottato il provvedimento di esclusione permanente dalla II fascia GPS e dalla III fascia delle graduatorie di istituto per la classe A030.
Il Tribunale di Taranto, con sentenza n. 729/2023, rigetta il ricorso del docente. La Corte d’Appello di Lecce, con sentenza n. 20/2025, rigetta l’appello confermando integralmente la decisione di primo grado. La Cassazione, con la sentenza n. 22927/2026 qui pure in commento, rigetta il ricorso del lavoratore, correggendo tuttavia la qualificazione giuridica accolta dai giudici di merito quanto alla natura dell’esclusione dalle graduatorie (v. infra, § 4.3 e § 5.4).
3. Le questioni di diritto
La vicenda, esaminata nei tre gradi, pone tre questioni ricorrenti nel contenzioso scolastico: se il potere disciplinare datoriale, in caso di adesione a uno sciopero nei servizi pubblici essenziali, sia condizionato alla valutazione della Commissione di Garanzia sul comportamento del sindacato proclamante; se l’astensione, per le sue modalità di attuazione, possa fuoriuscire dalla nozione costituzionale di sciopero sottraendosi al divieto di sanzioni estintive; quale sia la esatta base normativa e la natura giuridica dell’esclusione dalle graduatorie conseguente al licenziamento disciplinare.
4. Il percorso argomentativo nei tre gradi
4.1. Tribunale di Taranto, n. 729/2023
Il Tribunale individua il punto dirimente nella dottrina — elaborata da Cass. 7 aprile 2022, n. 11365, e da Cass. 2 ottobre 2019, n. 24633 — secondo cui, nei servizi pubblici essenziali, quando l’illegittimità della condotta del lavoratore deriva dalla illegittimità della proclamazione sindacale, il potere disciplinare del datore di lavoro è subordinato, ex art. 13, comma 1, lett. i), l. n. 146/1990, alla preventiva valutazione negativa della Commissione di Garanzia: tale «prescrizione» rende doverosa l’apertura del procedimento disciplinare e ne costituisce il presupposto, mentre il datore di lavoro — parte del conflitto collettivo — non ha il potere di valutare autonomamente, neppure incidenter tantum, la condotta del sindacato proclamante, riservata a un organo super partes. Diversa è l’ipotesi, non ricorrente nella specie, dei lavoratori che attuino lo sciopero senza rispettare le modalità legittimamente programmate dal sindacato (ad es. rifiutando le prestazioni indispensabili): qui il potere disciplinare resta pieno e ordinario, senza necessità di intervento della Commissione.
Applicando tali coordinate, il Tribunale ritiene tempestiva e vincolante la deliberazione n. 21/256 della Commissione di Garanzia, esclude qualsiasi affidamento incolpevole del lavoratore (informato fin dall’11 novembre) e afferma che l’assenza ingiustificata per più di tre giorni nel biennio integra, di per sé, giusta causa di recesso ex art. 55-quater, comma 1, lett. b), D.Lgs. n. 165/2001 e art. 2109 c.c. Esclusi automatismi sanzionatori (richiamando il divieto elaborato da Corte cost. nn. 971/1988, 239/1996 e 286/1999 e da costante giurisprudenza di legittimità), il giudizio di proporzionalità è risolto a sfavore del lavoratore per la persistenza della condotta dopo l’avvertimento. Gli ulteriori addebiti (green pass, dichiarazione di residenza) sono assorbiti in applicazione del principio della ragione più liquida e della regola secondo cui, in caso di pluralità di addebiti, ciascuno autonomamente idoneo a giustificare il recesso, spetta al lavoratore provare che solo una valutazione congiunta ne avrebbe escluso la gravità. Quanto all’esclusione dalle GPS, il Tribunale la qualifica quale effetto automatico e vincolato, ex art. 537 D.Lgs. n. 297/1994 (che distingue le «sanzioni» dell’art. 535 dagli «effetti delle sanzioni» dell’art. 537, tra cui l’esclusione dall’insegnamento), non soggetto ai termini del procedimento disciplinare.
4.2. Corte d’Appello di Lecce, n. 20/2025
La Corte territoriale conferma integralmente la decisione di primo grado su tutti e sei i motivi di appello. Quanto alla pretesa sospensione del rapporto per mancanza di green pass, la esclude perché le assenze del 24 settembre e del 29 novembre 2021 non producevano sospensione automatica e, comunque, le assenze per sciopero erano state imputate dal lavoratore a tale diversa causale. Richiamando gli stessi precedenti di legittimità (Cass. nn. 11365/2022 e 24633/2019), ribadisce che l’apertura del procedimento disciplinare era doverosa, stante la valutazione negativa della Commissione di Garanzia — la quale aveva dichiarato inammissibile l’esame anche delle «eventuali successive astensioni», sicché anche le giornate del 25, 26, 29 e 30 novembre ricadevano nella medesima valutazione di illegittimità. Per l’effetto, esclude che possa invocarsi il divieto di sanzioni estintive dell’art. 4 l. n. 146/1990, non ricorrendo una fattispecie riconducibile all’art. 40 Cost. Conferma altresì il giudizio di proporzionalità, l’assorbimento degli altri addebiti e — punto sul quale si tornerà — la qualificazione dell’esclusione dalle graduatorie quale effetto automatico ex art. 537 D.Lgs. n. 297/1994, ritenendo il richiamo, nel provvedimento, all’art. 6, comma 2, lett. e), dell’O.M. n. 112/2022 non idoneo a inficiarne la validità nonostante la sua natura di fonte secondaria successiva ai fatti. Respinge, infine, la richiesta di compensazione delle spese, non ravvisando i presupposti eccezionali di cui all’art. 92 c.p.c.
4.3. Cassazione, n. 22927/2026
Il quinto motivo di ricorso per cassazione investe proprio la qualificazione condivisa dai due gradi di merito. La Suprema Corte, pur rigettando il motivo e confermando la legittimità dell’esclusione, ne corregge la base normativa: il licenziamento per giusta causa non rientra tra le sanzioni disciplinari tassativamente elencate dall’art. 535 D.Lgs. n. 297/1994 e produce effetti solo sul rapporto di lavoro, sicché l’art. 537 del medesimo decreto — che presuppone l’applicazione di una delle sanzioni elencate dall’art. 535 — non può fungere da fondamento dell’esclusione dalle graduatorie. Quest’ultima trova, piuttosto, il proprio esclusivo fondamento nell’art. 6, comma 2, lett. e), dell’O.M. n. 112/2022, quale autonomo requisito regolamentare di accesso, radicato nel potere regolamentare sostitutivo riconosciuto alle ordinanze ministeriali dall’art. 2, comma 4-ter, d.l. n. 22/2020 rispetto al regolamento ex art. 4, comma 5, l. n. 124/1999 (Cass. nn. 12416/2024 e 7684/2025, sull’O.M. n. 60/2020) — e non da un automatismo ex lege discendente dagli artt. 535-537 D.Lgs. n. 297/1994. Per il resto, la Cassazione ripercorre e conferma il nucleo della decisione sullo sciopero, illustrato supra, ancorandolo espressamente ai medesimi limiti esterni/limiti interni già impiegati dalla Commissione di Garanzia e dai giudici di merito.
5. Osservazioni critiche
5.1. La doverosità del procedimento disciplinare e la subordinazione alla Commissione di Garanzia. Il contributo più significativo dei gradi di merito, solo presupposto nella sentenza di Cassazione, è l’aver chiarito — sulla scorta di Cass. nn. 11365/2022 e 24633/2019 — che il potere disciplinare del datore di lavoro pubblico, quando l’illegittimità della condotta del lavoratore derivi dalla illegittimità della proclamazione sindacale, non è di libero esercizio: esso presuppone la valutazione negativa, di competenza esclusiva della Commissione di Garanzia, sul comportamento del soggetto collettivo. Il datore di lavoro — la scuola, nel caso di specie — non avrebbe potuto, di propria iniziativa, qualificare come illegittimo lo sciopero indetto: lo ha potuto fare, e anzi lo doveva fare, solo perché e dopo che la Commissione lo aveva accertato con la delibera n. 21/256. Questo è il tassello motivo che spiega, a monte, l’intera sequenza degli eventi e che meritava di essere richiamato espressamente anche nella sentenza di Cassazione, sia pure per relationem rispetto ai gradi di merito.
5.2. Limiti esterni e limiti interni: la fonte è la stessa Commissione di Garanzia. Le sentenze di merito rivelano, meglio della sintesi operata in Cassazione, che la distinzione tra limiti esterni (le regole procedurali dell’art. 2, commi 1-3, l. n. 146/1990) e limiti interni (il carattere collettivo dello sciopero ex art. 40 Cost.) non è una elaborazione dei giudici del merito o di legittimità, bensì è testualmente impiegata dalla stessa Commissione di Garanzia nella delibera n. 21/256 del 4 novembre 2021, la quale richiama a propria volta Cass. n. 24653/2015. La sequenza — delibera della Commissione, recepimento nei tre gradi di giudizio — mostra la piena tenuta sistemica di tale distinzione lungo tutta la filiera decisionale, dall’organo di garanzia di settore sino alla Suprema Corte.
5.3. La rettifica, in Cassazione, della base normativa dell’esclusione dalle graduatorie. Merita di essere segnalato lo scarto tra i gradi di merito e la Cassazione sulla qualificazione dell’esclusione dalle GPS. Tribunale e Corte d’Appello l’avevano ricondotta a un automatismo legale, quale «effetto della sanzione» ex art. 537 D.Lgs. n. 297/1994, relegando il richiamo, nel provvedimento amministrativo, all’art. 6, comma 2, lett. e), dell’O.M. n. 112/2022 a mera specificazione tecnica priva di autonomo rilievo — così neutralizzando anche l’obiezione, sollevata dal ricorrente, per cui l’ordinanza era successiva ai fatti. La Cassazione ribalta l’inquadramento: l’art. 537 non è applicabile, perché presuppone una delle sanzioni tipizzate dall’art. 535 (che non comprendono il licenziamento); il fondamento è esclusivamente regolamentare, nell’O.M. quale fonte sostitutiva del regolamento ex art. 4, comma 5, l. n. 124/1999. Il mutamento non è meramente nominalistico: se l’esclusione discende da un automatismo di legge, la sua legittimità dipende solo dalla legittimità del licenziamento; se discende invece da una fonte regolamentare autonoma, essa è anche soggetta al sindacato — sia pure incidentale — sulla legittimità della fonte stessa, e la sua applicazione nel tempo segue le regole proprie della successione delle ordinanze ministeriali, non quelle, più rigide, della legge primaria. Sul piano difensivo, il rilievo dev’essere tenuto bene a mente: un’eccezione imperniata sulla successione temporale dell’O.M. rispetto ai fatti, respinta con un’argomentazione (l’automatismo ex art. 537) che la Cassazione ha poi ritenuto giuridicamente errata, potrebbe essere riproposta con maggiore efficacia proprio valorizzando la reale natura regolamentare, e non legale, della fonte dell’esclusione.
5.4. Il principio sulla pluralità di addebiti disciplinari. I gradi di merito offrono, infine, un utile promemoria per la prassi difensiva: in caso di pluralità di addebiti disciplinari, ciascuno autonomamente idoneo a giustificare la sanzione, non spetta al datore di lavoro provare di aver licenziato per il complesso delle condotte, ma al lavoratore dimostrare che solo una valutazione congiunta, per la loro gravità complessiva, avrebbe reso la sanzione sproporzionata. Nel caso di specie, l’accertata gravità del solo addebito relativo allo sciopero ha reso superfluo (in tutti e tre i gradi) l’esame degli altri due addebiti, con conseguente reiezione anche delle relative istanze istruttorie.
6. Conclusioni
La lettura congiunta dei tre gradi di giudizio restituisce un quadro più completo e sistematicamente coerente di quanto emerga dalla sola sentenza della Suprema Corte. Il filo conduttore è la centralità della Commissione di Garanzia quale organo super partes la cui valutazione condiziona, a monte, la stessa possibilità per il datore di lavoro pubblico di esercitare il potere disciplinare per adesione a uno sciopero nei servizi essenziali; a valle, la distinzione tra limiti esterni e limiti interni della fattispecie costituzionale di sciopero determina l’ambito di operatività del divieto di sanzioni estintive. Di rilievo pratico, infine, la correzione operata dalla Cassazione sulla base normativa dell’esclusione dalle graduatorie, che sposta il fondamento dall’automatismo legale dell’art. 537 D.Lgs. n. 297/1994 alla fonte regolamentare delle ordinanze ministeriali, con conseguenze non trascurabili sul piano del sindacato giurisdizionale e della successione delle fonti nel tempo.