Di Avv. Fabio Maurizio Rossi – Foro di Catania
Nota a commento a T.A.R. Lazio, Sez. stacc. di Latina, Sez. II, decreti presidenziali nn.6-17 278-294 del 29/12/25 e nn.6-17 del 14 gennaio 2026.
Sommario: 1. L’offerta di definizione della lite ‘a spese zero’ – 2. Il principio di causalità quale architrave della regolazione delle spese di lite. La soccombenza virtuale – 3. L’adempimento coatto: la negazione della spontaneità e la conferma della fondatezza del ricorso – 4. La specificità delle controversie in materia di carta del docente. I recenti arresti giurisprudenziali in materia di spese legali – 5. La promessa di esenzione dalle spese legali: un rimedio peggiore del male che incentiva l’abuso del processo e il proliferare del contenzioso amministrativo – 6. La terza via: l’invito al pagamento al fine di evitare conseguenze ulteriori rispetto al (comunque dovuto) pagamento delle spese legali.
1. L’offerta di definizione della lite ‘a spese zero’.
Giungono alla nostra attenzione una serie di decreti con cui il TAR Latina, a seguito della proposizione di altrettanti giudizi di ottemperanza per la mancata attivazione della c.d. carta docenti al personale precario, ha invitato l’Amministrazione inadempiente a «valutare l’adempimento spontaneo» al giudicato, assegnandole un termine di 60 giorni per l’eventuale riscontro in Cancelleria e precisando, in modo esplicito, che tale iniziativa è volta a «scongiurare la condanna alle spese di giudizio in caso di trattazione della causa nel merito» (T.A.R. Lazio, Sez. stacc. di Latina, Sez. II, decreti presidenziali nn.6-17 278-294 del 29/12/25 e nn.6-17 del 14 gennaio 2026).
Sebbene l’intento deflattivo sia palese – e, in astratto, lodevole – tale prassi creativa solleva più di una perplessità, ponendo un giustificato interrogativo: può un soggetto, la cui condotta inadempiente ha costretto la controparte a incoare un’azione giudiziaria, essere esentato dalle relative conseguenze economiche per il solo fatto di adempiere in extremis, su sollecitazione del giudice?
La risposta che emerge da una rigorosa applicazione dei principi processuali non può che essere negativa. La prassi di prospettare un’esenzione dalle spese in caso di adempimento tardivo, infatti, si pone in frontale contrasto con il principio di causalità, che governa la materia, finendo per legittimare un modus operandi della Pubblica Amministrazione che premia l’inerzia, vanifica in parte il diritto della parte vittoriosa e mina l’autorità stessa del giudicato. Il costo dell’illegittimità amministrativa e della conseguente attivazione del processo viene così, paradossalmente, addossato al cittadino che ha già dovuto subire la frustrazione di una sentenza inadempiuta.
2. Il principio di causalità quale architrave della regolazione delle spese di lite. La soccombenza virtuale.
L’articolo 91 del codice di procedura civile, applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio operato dall’art. 26 del d.lgs. 104/2010 (c.p.a.), pone la soccombenza a fondamento della condanna alle spese di causa: chi perde paga.
La giurisprudenza, tanto dei giudici ordinari quanto di quelli amministrativi, ha, poi, da tempo precisato che, al di là della sussistenza di una finale pronunzia di condanna nel merito a carico di una delle parti (che potrebbe anche mancare in relazione ai concreti sviluppi del giudizio), in base al c.d. principio di causalità l’onere delle spese processuali grava su chi, comunque, con il proprio comportamento anteriore al processo abbia reso necessaria l’instaurazione del giudizio (vedasi già Corte di Cassazione, sezione III, sentenza 22 febbraio 2016, n. 3438). L’obbligato alla rifusione, dunque, è colui che ha dato causa al processo, costringendo la controparte ad agire o a resistere per vedere riconosciuta la propria posizione di diritto.
Corollario diretto di tale principio è l’istituto della soccombenza virtuale, che impone al giudice di statuire sulle spese anche quando il processo si estingua per cessazione della materia del contendere o analoghe ipotesi (rinunzia, dichiarazione di sopravvenuto difetto d’interesse, etc…). In tali casi, il giudice non è sollevato da ogni incombenza valutativa ma deve procedere, comunque, a una delibazione circa la fondatezza della domanda per determinare quale sarebbe stato l’esito della lite ove la causa fosse proseguita fino alla decisione di merito e, quindi, procedere alla regolazione delle spese di lite in base al consolidato principio di soccombenza (ex multis, da ultimo, Corte di Cassazione, ordinanza 8 settembre 2025 n. 24802; Cons. Stato sentenza 2/10/2024 n.7946; Cons. Stato sentenza 12/12/2025 n.9852).
Nel contesto di un giudizio di ottemperanza, l’applicazione di questi principi è ancora più lineare. Il ricorso è causato da un’unica, oggettiva circostanza: l’inerzia della P.A. di fronte a un ordine del giudice contenuto in una sentenza esecutiva. L’adempimento tardivo, avvenuto in corso di causa, non fa altro che determinare la cessazione della materia del contendere, imponendo al giudice di valutare la soccombenza virtuale. E tale valutazione non può che concludersi con l’individuazione della P.A. come parte virtualmente soccombente, poiché il suo inadempimento ante causam è la ragione stessa dell’esistenza del processo.
3. L’adempimento coatto: la negazione della spontaneità e la conferma della fondatezza del ricorso.
I decreti in commento, nel fare riferimento a un «adempimento spontaneo», utilizzano un’espressione che, nel contesto dato, appare un vero e proprio controsenso. La spontaneità implica un’azione libera, non sollecitata, che promana dalla volontà autonoma del soggetto. Un adempimento che interviene solo dopo una prima condanna di merito, la successiva notifica di un ricorso per ottemperanza e, per di più, a seguito di un esplicito invito del giudice con annesso preavviso di fissazione dell’udienza, è tutto fuorché spontaneo. Esso non è un atto di resipiscenza ma una tardiva e forzosa presa d’atto della propria illegittimità e dell’inevitabilità di una condanna.
L’adempimento in corso di causa, lungi dal cancellare le ragioni del contendere ab origine, ne costituisce la più palese conferma. Esso è, anzi, la prova definitiva e incontrovertibile della fondatezza del ricorso e, di conseguenza, della soccombenza sostanziale dell’Amministrazione.
Pretendere che tale adempimento coatto possa avere un effetto sanante retroattivo, tale da estinguere l’obbligazione accessoria di rifusione delle spese, significa ignorare che tale obbligazione sorge e si consolida nel momento stesso in cui l’inadempimento della P.A. costringe il cittadino a varcare la soglia di uno studio legale. Le spese per l’attività di studio della controversia, per la redazione e notifica del ricorso, sono costi già sostenuti, direttamente causati dall’illegittimità amministrativa. L’idea che essi debbano rimanere a carico della parte vittoriosa è una stortura logica e giuridica che trasforma il processo in un danno per chi ha ragione.
4. La specificità delle controversie in materia di carta del docente. I recenti arresti giurisprudenziali in materia di spese legali.
I suddetti principi e considerazioni assumono particolare pregnanza con riferimento alla materia della mancata attivazione della c.d. carta del docente cui, specificamente, si riferiscono i decreti presidenziali emessi dal TAR Latina in sede di ottemperanza.
Trattasi, invero, di questione di merito – attinente alla mancata attivazione, a favore dei docenti a tempo determinato, di apposita carta elettronica, del valore di euro 500 annui, da spendere a fini di aggiornamento, formazione e sviluppo professionale – che ormai da tempo ha trovato soluzione favorevole per il personale precario medesimo ai massimi livelli giurisdizionali: per tutte, Corte di Giustizia Europea, C-450/21, ordinanza del 18/5/2022; Corte di Cassazione – Sezione Lavoro, sentenza n. 29961 del 27/10/2023. Tanto più ingiustificabile (e, di certo, non meritoria di alcuno sconto)è, quindi, la condotta del Ministero dell’Istruzione che, a distanza di oltre 3 anni dal definitivo consolidarsi del citato orientamento giurisprudenziale e a dispetto del diuturno fioccare di innumerevoli sentenze di merito di condanna dell’Amministrazione scolastica, omette di dettare una disciplina regolamentare in cui si preveda, una volta per tutte, l’attivazione della carta docenti a favore di tutto il personale docente (di ruolo e non).
Non solo.
Trattandosi di pretesa di tipo economico, prima di intraprendere il relativo giudizio di ottemperanza, i docenti, dopo l’ottenimento della sentenza di condanna e la sua notifica in forma esecutiva, sono tenuti ad assegnare all’Amministrazione scolastica, per il materiale accredito della somma dovuta, un ulteriore termine dilatorio di 120 giorni (previsto dall’art. 14 D.L. 31 dicembre 1996 n. 669, conv. in L. 28 febbraio 1997, n. 30). Ciò che rende ancora più meritevole di censura il mancato adempimento datoriale nel lungo lasso di tempo che, inevitabilmente, in tal modo viene a trascorrere.
Non a caso, particolarmente rigoroso è stato il Consiglio di Stato nel richiamare alla corretta applicazione del principio di soccombenza nella materia de qua. Si segnala, in particolare, la recentissima sentenza n.331 del 15/1/2026 con cui il supremo organo della Giustizia amministrativa ha annullato una pronunzia del TAR Brescia il quale, adito in sede di ottemperanza per carta docenti, aveva compensato le spese di lite «in considerazione dell’adempimento spontaneo e delle difficoltà gestionali per l’amministrazione». Hanno osservato i Giudici dell’appello che: <<Tale statuizione è erronea perché disposta in violazione, senza giustificato motivo, del criterio della soccombenza stabilito dalla legge e, in particolare, dall’art. 26 c.p.a. e dall’art. 91 c.p.c., richiamato dallo stesso art. 26 c.p.a. … Invero, nel caso di specie l’abnormità della statuizione si rinviene nella circostanza che viene illogicamente valorizzato l’adempimento spontaneo del Ministero, solo successivo, però, al ricorso per ottemperanza, resosi necessario per ottenere il bene della vita riconosciuto dal giudice civile, e vengono altrettanto illogicamente valorizzate presunte difficoltà gestionali, che in nessun modo possono giustificare, anche dopo il giudicato civile, il riconoscimento della Carta elettronica del docente. Risulta evidente la violazione degli artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.a. da parte del primo giudice, che ha compensato le spese, nonostante la manifesta inottemperanza del Ministero sino alla proposizione del ricorso per ottemperanza al fine di ottenere riconoscimento di un beneficio che non richiedeva, a differenza di quanto ha ritenuto la sentenza impugnata, particolari difficoltà operative, specialmente dopo la formazione di plurimi, analoghi, giudicati civili proposti dai singoli docenti e rimasti ineseguiti a distanza ormai di molto tempo>> (di analogo tenore, vedasi anche le quasi coeve sentenze Cons. St. nn. 255-260 del 12/1/2026 e nn.285 e 287 del 13/1/26, sempre relative a carta docente).
5. La promessa di esenzione dalle spese legali: un rimedio peggiore del male che incentiva l’abuso del processo e il proliferare del contenzioso amministrativo.
Se, allora, l’intento dell’inaugurata prassi giudiziaria di cui ai decreti presidenziali in commento è, verosimilmente, quello di alleggerire il ruolo del TAR, il risultato pratico non potrà che essere, tutto all’opposto, quello di legittimare e istituzionalizzare una forma di abuso del processo da parte della Pubblica Amministrazione. La prospettiva, infatti, di un’esenzione dalle spese legali crea un pericoloso moral hazard: la P.A. è incentivata ad ignorare sistematicamente i giudicati, consapevole che, anche di fronte all’inevitabile ricorso per ottemperanza, le sarà offerta una via d’uscita a costo zero.
In sostanza, questo modus operandi rischia non potrà che trasformare l’inerzia da patologia a strategia: l’Amministrazione potrà scientemente procrastinare i propri doveri, lucrando tempo e risorse, sapendo che il costo della sua inefficienza rimarrà a carico del cittadino.
6. La terza via: l’invito al pagamento al fine di evitare conseguenze ulteriori rispetto al (comunque dovuto) pagamento delle spese legali.
Come si è già sottolineato, la prassi di cui ai decreti in commento è mossa da intenti deflattivi del contenzioso (o, meglio, di più agevole definizione del medesimo).
Allo stesso tempo, però, la soluzione prefigurata dal TAR Latina di premiare l’adempimento spontaneo in corso di ottemperanza con un’esenzione dal pagamento delle relative spese legali viola palesemente ed iniquamente i consolidati principi in materia di soccombenza e viene, di fatto, ad elidere il quantum percepito dal ricorrente (corrispondentemente a quanto lo stesso ha dovuto anticipare, per onorari di avvocato e spese vive di contributo unificato, per l’avvio del giudizio esecutivo).
Si rende, allora, necessario rinunziare a qualsiasi tipo di sollecito giudiziario, a carattere propulsivo, ai fini di un pronto adempimento del giudicato?
Senza volere entrare in delicate valutazioni di politica giudiziaria, ci si permette di rilevare che rispetto all’invito a spese zero e all’ordinaria fissazione dell’udienza di trattazione sembra praticabile una terza via.
Occorre, infatti, considerare che anche al processo amministrativo – in virtù dell’espresso richiamo contenuto nell’art.26 CPA – si applica la fattispecie risarcitoria per lite temeraria prevista e disciplinata dall’art.96 cpc.
Non solo.
Per il giudizio amministrativo, il suddetto art.26, al comma2, prevede, in aggiunta, che: <Il giudice condanna d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio>>.
E per quanto sopra esposto, con autorevoli precedenti giurisdizionali a supporto, quella della mancata corresponsione del bonus docenti è un’ipotesi alla quale sembrano perfettamente calzare le citate previsioni sanzionatorie per temerarietà della condotta.
Il Presidente del TAR potrebbe, allora, mantenere la medesima formula di invito all’immediato pagamento con indicazione, tuttavia, della più consona finalità di scongiurare la condanna per lite temeraria e le relative conseguenze risarcitorie, di cui all’art.96 c.p.c., e sanzionatorie, di cui al’art.21 CPA.
In tal modo, le finalità deflattive avute a cuore, nel caso specifico, dal TAR Latina non verrebbero finanziate dai docenti ricorrenti, già vittime del lungo e colpevole inadempimento da parte dell’Amministrazione scolastica.